廣東的“雙特區(qū)”引擎正在快速浮出水面。

　　8月11日，廣東省政府新聞辦有關(guān)負(fù)責(zé)人向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者證實(shí)，珠海橫琴新區(qū)若干類(lèi)似“自由貿(mào)易區(qū)”的專(zhuān)項(xiàng)政策已獲批復(fù)，橫琴將成為一個(gè)“境內(nèi)關(guān)外”的“自由貿(mào)易區(qū)”。這將是繼深圳前海之后又一個(gè)“特區(qū)中的特區(qū)”。

　　“就是把內(nèi)地的土地等空間更大限度向港澳經(jīng)濟(jì)體開(kāi)放，開(kāi)展自由貿(mào)易。這對(duì)前海無(wú)疑是有借鑒意義的。”8月10日，前海管理局經(jīng)營(yíng)發(fā)展處處長(zhǎng)、新聞發(fā)言人王錦俠在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者電話采訪時(shí)表示。

　　6月以來(lái)，隨著被外界視為“前海基本法”的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》(下稱(chēng)前海條例)的三審、通過(guò)和正式實(shí)施，“前海向何去”的疑問(wèn)與爭(zhēng)論不斷。爭(zhēng)論集中在，前海還要不要體制機(jī)制創(chuàng)新，深港合作開(kāi)發(fā)的原定思路是否會(huì)延續(xù)。

　　近日，前海條例制定參與者、深圳市人大常委會(huì)的法制委員會(huì)副主任周榮生在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者專(zhuān)訪時(shí)披露了前海條例三審、通過(guò)前后的一些細(xì)節(jié)。他表示，“前海條例并沒(méi)有封死體制改革和制度創(chuàng)新”。

　　“港味”淡了

　　前海條例兔年春節(jié)進(jìn)入議事日程后，獲得通過(guò)前已是三易其稿。

　　按照深圳最初向中央政府報(bào)送的規(guī)劃文本，前海地區(qū)將“營(yíng)造支持前�，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的商事法律環(huán)境：充分利用國(guó)家立法機(jī)關(guān)授予的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，借鑒香港法律，制定促進(jìn)前海現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的法規(guī)，支持深港合作建立香港法律、內(nèi)地法律查明機(jī)制”。

　　深港合作是前海大開(kāi)發(fā)的源動(dòng)力之一。廣東省人民政府發(fā)展研究中心主任謝鵬飛在接受本刊記者電話采訪時(shí)表示，2010年前海開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略確定后，即定位“東方曼哈頓”，旨在全面吸收香港在金融這一現(xiàn)代服務(wù)業(yè)方面的顯著優(yōu)勢(shì)。

　　深港雙方都曾反復(fù)高調(diào)推動(dòng)前海開(kāi)發(fā)。在這樣的總體思路下，前海條例第一稿提及香港37處，第二稿提及香港27處，獲得通過(guò)的最終法案則提及香港22處，不過(guò)此前所述的香港法律特別是商事法律，未再體現(xiàn)。

　　早在2010年3月15日，前海管理局即正式籌建，到2011年1月11日，正式掛上前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局、前海灣保稅港區(qū)管理局兩塊牌子。前海條例的草案一度設(shè)定，前海管理局是“實(shí)行企業(yè)化管理但不以營(yíng)利為目的的公共機(jī)構(gòu)”，負(fù)責(zé)“前海合作區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境事務(wù)的管理”�？傮w上則實(shí)行企業(yè)化管理，而不是傳統(tǒng)的行政管理。

　　按照草案的規(guī)定，在前海管理局之上，將設(shè)一個(gè)理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，前海管理局決定的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由經(jīng)理事會(huì)全體成員過(guò)半數(shù)通過(guò)。理事會(huì)成員由深港合作雙方組成，港方理事數(shù)不低于1/3。廣東省政府決策咨詢(xún)顧問(wèn)委員會(huì)委員、香港特區(qū)政府大珠三角商務(wù)委員會(huì)主席馮國(guó)經(jīng)即是此理事會(huì)籌備組成員之一。

　　“今年3月下旬成立的理事會(huì)籌備組進(jìn)行了很多有意義的工作，前海條例草案的主要設(shè)計(jì)者還向市、省、中央三級(jí)政府爭(zhēng)取到了不少體制、機(jī)制試驗(yàn)機(jī)會(huì)�！瘪T國(guó)經(jīng)向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者透露。

　　這些“有意義的工作”包括：前海地區(qū)可以申請(qǐng)排除適用深圳人大常委會(huì)頒布的行政法規(guī)和深圳市政府頒布的行政法規(guī)；前海地區(qū)的現(xiàn)代金融服務(wù)相關(guān)法律事務(wù)，可以參照香港或國(guó)際慣例設(shè)定自己的商事仲裁機(jī)制和機(jī)構(gòu)，等等。

　　這些創(chuàng)新受到輿論廣泛關(guān)注。而6月獲得通過(guò)的最終文本，已經(jīng)沒(méi)有上述表述。

　　6月23日條例第三稿甫一公布，香港特區(qū)政府政務(wù)司司長(zhǎng)唐英年就對(duì)在港廣東省政協(xié)委員公開(kāi)表示，政策措施是深港合作開(kāi)發(fā)前海的關(guān)鍵所在。沒(méi)有特別政策措施，前海的特殊性和潛質(zhì)就很難被認(rèn)識(shí)。

　　深圳市政府辦公廳一位負(fù)責(zé)與港方協(xié)調(diào)的官員認(rèn)為，前海條例“港味”趨淡的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)了國(guó)際慣例和國(guó)際法則的引入。

　　本位利益

　　深圳市人大常委會(huì)委員郭小慧認(rèn)為，前海條例草案的創(chuàng)新內(nèi)容，有相當(dāng)部分是深圳市政府的“改革雄心”所致。

　　2010年8月，珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要出爐、深圳特區(qū)成立30周年，依憑這兩股東風(fēng)，《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》獲中央政府批準(zhǔn)，前海開(kāi)發(fā)一躍成為國(guó)家戰(zhàn)略。2011年3月，前海打下土地重整開(kāi)發(fā)的第一根樁。

　　“前海開(kāi)發(fā)重在體制、機(jī)制創(chuàng)新，迅速成為深圳各界共識(shí)�！惫�小慧認(rèn)為，前海條例的“調(diào)子”是一早就定好的，港方只是借鑒樣本。

　　據(jù)郭小慧介紹，原先設(shè)計(jì)的監(jiān)督專(zhuān)員機(jī)制，即源自深圳市市委、人大、市政府對(duì)香港廉政公署的效仿意愿。條例第二稿的相關(guān)規(guī)定是：深圳市政府從深港知名人士中提名監(jiān)督專(zhuān)員，獨(dú)立監(jiān)督不受非法干涉；高級(jí)管理人員將公布財(cái)產(chǎn)收入，關(guān)聯(lián)利益被嚴(yán)格禁止。

　　2010年10月底，前海管理局獲得相當(dāng)于計(jì)劃單列市的管理權(quán)限，在項(xiàng)目審批等方面獲得了較大的自主權(quán)，前海條例草案稿中直接體現(xiàn)為土地利用權(quán)。草案曾規(guī)定，前海新區(qū)的土地可采取租賃、合作抵押等方式開(kāi)展深港合作。

　　最終通過(guò)的前海條例未對(duì)這些予以體現(xiàn)。

　　在郭小慧看來(lái)，本位利益是前海體制機(jī)制創(chuàng)新這一“改革雄心”的最大障礙。規(guī)劃中的前海地區(qū)橫跨深圳南山和寶安兩個(gè)區(qū)，需要這兩個(gè)區(qū)讓渡相當(dāng)部分的本區(qū)利益給前海新區(qū)，這是協(xié)調(diào)難度較大的突出矛盾。

　　前海管理局在設(shè)計(jì)上原有統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境事務(wù)管理的職能，前海因此打算統(tǒng)一區(qū)內(nèi)的行政執(zhí)法工作，并將部分社會(huì)管理和服務(wù)事項(xiàng)向社區(qū)下放，但郭小慧說(shuō)“公安、環(huán)保執(zhí)法、稅收這些部門(mén)剛剛完善好垂直管理體系和機(jī)制，在前海要重置并不容易”。

　　根據(jù)通過(guò)的前海條例，前海管理局將來(lái)只負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，其他職能則仍由市政府部門(mén)或轄區(qū)政府承擔(dān)，前海管理局只負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作。

　　最大的本位利益或是土地資源。前海新區(qū)規(guī)劃占地面積15平方公里，盡管還有近一半土地需要依法填海才能獲得，但其連接深圳“關(guān)內(nèi)外”、接駁多條交通線、可直達(dá)香港等區(qū)位優(yōu)勢(shì)，使得前海地區(qū)早在2005年就被《深圳2030城市發(fā)展策略》定位為深圳最具戰(zhàn)略意義的空間資源，未開(kāi)發(fā)已先熱。

　　通過(guò)的前海條例不再對(duì)土地資源做出規(guī)劃。“前海地區(qū)不是一張白紙，這個(gè)地方有央企的電廠、國(guó)企的碼頭、市政的垃圾焚燒廠，還有大量的集體淺海漁場(chǎng)，土地盤(pán)整難度太大�！鄙钲诖髮W(xué)當(dāng)代中國(guó)政治研究所副教授陳家喜在進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研后認(rèn)為。

　　“創(chuàng)新力”待考

　　“要說(shuō)沒(méi)有來(lái)自?xún)?nèi)部的阻力那是不可能的�！敝軜s生告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者。

　　周榮生認(rèn)為，本位利益無(wú)所謂好壞，而在于如何因勢(shì)利導(dǎo)。“前海被稱(chēng)為特區(qū)中的特區(qū)，但不是獨(dú)享幾大政策優(yōu)勢(shì)的唯一地區(qū)，深圳轄下其他區(qū)從自身利益出發(fā)與前海有所競(jìng)爭(zhēng)，是合乎體制和邏輯的。”

　　這種競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)了前海進(jìn)行思考。前海條例通過(guò)后，前海管理局方面一直保持沉默。不過(guò)，該局一位要求匿名的高級(jí)管理人員日前接受了《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪。他表示，前海管理局可以說(shuō)是“主動(dòng)削權(quán)”。“其他區(qū)提出，前海管理局如此多的職能，和深圳正在開(kāi)發(fā)的坪山新區(qū)、光明新區(qū)管委會(huì)并無(wú)二致，且看不出體制機(jī)制創(chuàng)新所在。這促使前海管理局對(duì)自身職能定位做了重新審視�！�

　　據(jù)其介紹，在這樣的綜合協(xié)調(diào)下，前海條例在前海管理局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、開(kāi)發(fā)建設(shè)操作、監(jiān)督機(jī)制設(shè)立等方面獲得了一些探索的時(shí)間，其在保稅制度安排方面獲得了南山和寶安兩區(qū)的積極支持。

　　因此，周榮生認(rèn)為，前海條例的修改和調(diào)整，是各方面意見(jiàn)的綜合和協(xié)調(diào)，最后形成的條例“操作性”更強(qiáng)。

　　2010年9月前海概念正勁之時(shí)，廣東省人民政府發(fā)展研究中心主任謝鵬飛曾向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，涉及深圳法律和行政體系的“一市兩制”，要取得突破很難。

　　對(duì)此，周榮生予以否認(rèn)。他表示，前海享受的區(qū)域規(guī)劃利好和計(jì)劃單列市授權(quán)，都未發(fā)生改變，而是借助前海條例的實(shí)施開(kāi)始進(jìn)入落實(shí)階段。他并明確表示，因?qū)儆谔貐^(qū)地方性法規(guī)，未收到更高級(jí)別立法機(jī)關(guān)對(duì)前海條例的意見(jiàn)或建議。

　　與此同時(shí)，“前海條例在法律適用、治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)督模式等方面的改動(dòng)，并沒(méi)有封死創(chuàng)新的空間�！敝軜s生向記者透露，前海法律適用方面將堅(jiān)持引入國(guó)際商事仲裁慣例，料將在一年內(nèi)在這一方面形成可供公眾討論的法律文本。

　　在治理結(jié)構(gòu)方面，前海地區(qū)則被深圳市方面授予了行政執(zhí)法方面的創(chuàng)新空間�！扒昂？梢蕴剿鹘�立相對(duì)集中的行政處罰、行政審批機(jī)制。”周榮生介紹說(shuō)。

　　此前，周榮生曾在公開(kāi)回應(yīng)時(shí)表示，前海最大的自主權(quán)是稅收優(yōu)惠。

　　深圳市銀監(jiān)局副局長(zhǎng)胡艷超、中國(guó)國(guó)際控股有限公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征皆表示，金融創(chuàng)新是深港兩地金融業(yè)立業(yè)之本，在現(xiàn)有中央有關(guān)深港合作、金融創(chuàng)新等鼓勵(lì)政策不變的情況下，業(yè)界應(yīng)積極發(fā)掘，進(jìn)而引導(dǎo)政策調(diào)整，而不應(yīng)過(guò)多依賴(lài)土地、政策、價(jià)格等方面的優(yōu)惠。

　　胡艷超接受本刊記者專(zhuān)訪時(shí)認(rèn)為，前海金融服務(wù)業(yè)的核心定位并未因前海條例的變化而發(fā)生改變，如何創(chuàng)新，考驗(yàn)的是三十而立的深圳自身的“創(chuàng)新力”，考驗(yàn)的是深圳金融界、政府乃至香港方面在現(xiàn)有政策框架下的“創(chuàng)新力”。